王永利:疫情带来难得的宏观调控变革良机

发布时间:2020-06-29作者: 王永利 

如果有一天,人们不得不与病毒长期共存;那么,常规的经济社会管理体系何以应对?尤其是传统货币理论与货币政策工具——它们似乎越来越难以适应疫情“新常态”下的发展局面。  

作者王永利系前中国银行副行长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员,本文刊于6月28日经济观察报微信公众号。


如果有一天,人们不得不与病毒长期共存;那么,常规的经济社会管理体系何以应对?尤其是传统货币理论与货币政策工具——它们似乎越来越难以适应疫情“新常态”下的发展局面。


仍在全球蔓延的新冠肺炎病毒,尚未结束,疫情可能二次暴发;给经济社会运行乃至国际经济秩序带来极大冲击,甚至正在激化国际矛盾。


面对重大疫情,中国与世界主要经济体宏观调控政策力度分化。


新冠疫情爆发以来,美欧日英等主要经济体在短时间内纷纷推出力度空前的超常规宏观应对举措,其中,美国央行从3月3日开始紧急降息;3月15日再次降息,累计降低基准利率150个基点至零利率水平,并推出7500亿美元量化宽松政策;3月23日,进一步宣布将实施无上限量化宽松政策。美国会也快速审议通过了超过2万亿美元的政府救助计划,并宣布将跟随疫情恶化情况不断加码,现在已经超过3万亿美元。到5月末,上述经济体政府救助计划规模基本上都超过其GDP的15%,有的已经超过20%,并纷纷表示,政府救助力度仍可能根据需要进一步加大。


相比而言,这一阶段中国在宏观政策上表现得非常谨慎,政策调整力度远低于上述主要经济体。5月份“两会”审议通过的政策举措主要体现在:今年赤字率拟按3.6%以上安排(上年为2.8%),财政赤字规模比去年增加1万亿元,同时发行1万亿元抗疫特别国债;拟安排地方政府专项债券3.75万亿元,比去年增加1.6万亿元,并提高专项债券可用作项目资本金的比例;综合运用降准降息、再贷款等手段,引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年;保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定;创新直达实体经济的货币政策工具,务必推动企业便利获得贷款,推动利率持续下行。


这体现在舆论和认知上,就表现为很多人对美国等经济体紧急推出超常规政策举措的严厉指责,认为他们是不负责任“疯狂大放水”,是在对外转嫁责任并变相掠夺国际财富。同时也引发了对现代货币理论(MMT)与财政赤字货币化的激烈争论,不少人认为中国不能跟随美国的政策步伐,政策上必须强调“不搞大水漫灌”,要保持宏观政策调控空间。


如此,是否可以断言发达国家集体失智?非常时期祭出非规货币政策当属不正常?似乎对美欧日英等实施超常规宏观应对举措的做法,还需要仔细斟酌。


与此同时,认清趋势,且顺势而为,未雨绸缪转“危”为“机”,理顺宏观调控的体制机制,勿错失疫情带来的变革良机。


不得不面对的深刻挑战


现在,传统货币理论与宏观调控运作正面临“需求不足”、“货币泛滥下的通货紧缩”、“币值稳定偏离”等诸多深刻挑战。


传统上,货币政策的目标就是维持社会物价总指数(具体表现为CPI)或通货膨胀率(CPI增长率)的基本稳定(理论上认为有利于经济社会稳定发展的“温和通胀率”为2%-5%),并据此采取措施调节货币投放与货币总量。


但是,由于信用货币的投放越来越依赖社会货币需求和负债的增加,并且货币政策传导上存在“中央银行——商业银行——实体经济”的二元体系,货币政策传导环节增多;货币应用场景上“实体领域流通市场”与“金融领域交易市场”并存,金融市场会分流货币,并削弱货币总量变化对CPI的影响;存在融资结构(直接融资与间接融资占比)不同,对货币总量和CPI有着很大的不同影响;货币总量中存在流动货币与沉淀货币之分,人们对投资和消费的意愿不同,导致货币流动性不同,对CPI的影响也有很大不同等因素,很容易造成“社会负债与货币总量的增长越来越超越社会财富的增长,但却不一定必然引发恶性通货膨胀。在社会需求不足加剧情况下,反而可能出现货币总量泛滥下严重通货紧缩的尴尬局面”;进而造成CPI的稳定与货币币值的稳定发生偏离等一系列信用货币运行的新特征。


当社会主体主动压缩货币需求与负债规模时,就会引发严重的通货紧缩并加剧经济下行,此时就需要国家实施逆周期调节,推行扩张性货币政策,刺激社会扩大货币需求与投资消费,维持经济和社会稳定。其中,央行最主要的手段和途径就是推动降息,将利益分配的天平向资金需求方倾斜。


但在基准利率降低到零仍难以达到预期目标时,就需要实施超常规政策举措,包括央行对金融机构存放央行的存款实施负利率政策,推动金融机构扩大货币投放;或者央行直接在金融市场上有选择的扩大资产购买,向金融机构或企业部门投放流动性,并引导资金投向政策鼓励的领域;或者直接购买政府债券或向政府提供透支,实施财政赤字货币化等,扩大货币投放。央行要优化货币政策传导机制,引导资金更多地流入实体经济领域。


2008年国际金融危机爆发后,主要经济体采取力度空前的救市运动,有效抑制了危机的迅速恶化与严重冲击,但也使得全球性产能过剩、需求不足的问题更加突出,“低增长、低利率、低通胀”的现象日益增强,越来越多的国家不得不实施零利率或负利率、大规模量化宽松、财政赤字货币化等超常规政策举措。这成为信用货币发展的必然趋势。实践证明,在面对经济金融乃至社会危机挑战时,越是及时采取强有力扩张性政策举措的,越是能有效抑制危机的爆发和可能的损失。相反,不能及时采取强有力扩张性政策举措的,可能酿成重大危机和巨大损失。


这背后的原因恰恰就是:信用货币体系必然导致社会负债与货币总量的增长越来越超越社会财富的增长并导致货币不断贬值;必然在促进经济社会加快发展达到高峰后,导致产能过剩与需求不足,导致发展速度加快回落,进而引发货币泛滥下的通货紧缩,甚至引发经济金融乃至社会危机。面对危机挑战,必须实施逆周期调节,其中,扩张性货币政策就成为必然选择。


扩张性货币政策必然导致货币加快贬值,并通过货币贬值实现社会财富的重新分配:持有货币性资产的群体,其财富将在无形之中更多地转移给增加负债并相应扩大投资或消费,为经济发展和社会就业做出贡献的群体。所以,通过调节货币总量和货币币值,进而实现社会财富的重新分配,调节社会主体投资消费的意愿,就可能成为货币政策发挥宏观调控作用的根本路径。货币政策的直接目标是保持CPI的基本稳定,而可能不再是保持货币币值长期基本稳定。


这种通过货币贬值实现社会财富重新分配并促进经济发展和社会就业的方式,也许远比通过财政增加税费收入和转移支付实现社会财富重新分配更广泛、更深刻、更容易,而且货币政策在运用上,可能也远比财政政策具有更大的收放调节灵活性、自主性。所以,宏观调控也就越来越多地依赖于货币政策,而且不得已越来越走向超常规政策举措之路。


其中,财政赤字货币化理论上并不是不可能、不可行,但要实施这种特殊政策举措,关键是要建立良好的经济体制与社会制度,保证财政赤字规模和运用的合理性,实现良好效果。没有约束的随意扩大赤字货币化,则会导致严重的经济社会问题。


当然,这样做的结果,也会使得社会负债与货币总量远远超过社会财富的规模,相应的,也会使得货币金融风险隐患与逆周期调节的难度越来越大。由此,传统货币理论与货币政策工具越来越难以适应这种新的发展局面,正面临深刻挑战,需要深刻变革。


变革?变革!


回眸历史,正是得益于一系列重大改革,经济才得以走出困境。疫情“新常


态”下,我们亦不妨做好实施超常规货币政策的准备并推动宏观调控变革。


改革开放之前,我国推行高度公有、高度计划的经济体制,大大抑制了货币金融的需求和功能发挥。到1978年末,我国M2与GDP之比连32%都不到。改革开放推动计划经济向市场经济转化,生产与消费需求不断释放,货币需求必然大幅度扩张,物价必然大幅上涨。


1992年中共十四大明确建立社会主义市场经济体制后,1993年中国经济明显升温,到1995年出现严重过热现象,相应的,全社会对货币的需求也急剧扩大(从1979年到1995年,货币总量算术平均年增长率达到28.78%,1995年末M2与GDP之比上升到99.04%,1996年达到105.96%),CPI随之大幅提升。由于种种原因,这也在货币金融领域引发了诸多乱象和严重问题。


正因如此,经过长时间的讨论修改,国家颁布了“预算法”并从1995年1月1日实施,严格控制地方政府列赤字预算和发行债券。1995年又颁布实施“央行法”与“银行法”,但在实际执行中遇到很大阻力,难以真正落地。直到1997年东南亚金融危机爆发,对我国经济增长带来很大冲击,再加上1998年夏季南方洪灾,当时中国经济面临严重滞涨挑战,货币金融问题随之集中暴露。为此,国家推出了一系列深化改革的重大举措。其中,在货币金融领域主要包括:


宣布成立“中央金融工委”,将央行及国有金融机构的组织人事管理从地方党政机关脱离出来,由中央实施垂直管理,有效削弱了地方党政对银行贷款的行政干预;撤销人民银行省级分行,按大区设立中心分行,削弱地方党政对货币政策及金融监管的行政干预;财政发行2700亿元专项国债,定向补充四大国有商业银行的资本金,成立四大国有资产管理公司,对口剥离四大国有商业银行不良资产近1.4万亿元;剥离商业银行非银行类业务和附属公司,中“证监会”基础上,成立“保监会”,对金融机构实施“分业经营、分业监管”;创新结算工具、严格结算纪律,推动全社会清理“三角债”(相互拖欠)等。


正是实施这样的强力改革,才有效抑制了地方对货币金融的行政干预,进而到1999年“预算法”、“央行法”、“银行法”才真正得以落地实施,货币投放和总量增长才开始得到有效控制。


面对1998年的严峻形势,国家在深化改革的同时,也在积极寻找新的经济增长点,最终,集中落实到1999年全面深化住房、教育、医疗体制改革(“三大改革”),积极引进社会资金和国际资本推动其产业化发展上。这推动国家将大量的资源转化为收入,收入再增加投资,投资再扩大杠杆,带动整个经济止跌回升、加快发展,为加入WTO奠定了重要基础。2001年正式加入WTO之后,大量国际资本和产能涌入,推动经济加快发展,各种资源价格快速提升,也推动财政收入结构、货币投放结构、资金运用结构等发生了重大变化:


财政收入结构上,土地、矿产、教育、医疗等资源性收入快速增长,在整个财政收入中的占比快速提升,财政结余整体上明显改善,税费征管的压力不断减轻,政府优惠政策不断加码。这从根本上扭转了政府(财政)对央行货币的需求状况。


货币投放结构上,央行购买外汇(形成国家外汇储备)投放基础货币(央行的外汇占款)快速增长,在货币总量中的占比快速提升。相应的,银行贷款或购买债券等信用投放的压力明显减轻,在货币总量中的占比不断下降,社会负债率或宏观杠杆率随之降低。


资金运用结构上,金融市场快速发展分流了大量货币(资金),住房、教育、医疗开支快速扩大,很大程度上抑制了CPI的提升。


这种局面总体上从2000年维持到2010年。


其中,2008年9月国际金融危机爆发后,主要经济体经济大幅衰退,也给外贸依赖度很高的中国经济带来很大冲击,中国因此实施了力度巨大的经济刺激计划,地方政府融资平台迅猛发展,国家重新放开部分省市发行政府债券。2009年M2增长28.42%,M2与GDP之比从2007年末149.37%快速提升至2009年末173.93%。这使得中国经济在主要经济体中率先止跌回升,吸引更多国际资本流入,2010年经济增速重回10%以上(10.45%),超越日本成为世界第二大经济体,国际影响力大大增强。


但受到全球经济总体上产能过剩、需求不足、大幅衰退的影响,中国经济增速从2011年开始不断下行,当年增长9.30%,2012年下降到7.65%。为追求较高增长速度,各级政府都加大了投资和刺激力度,因而也使得地方政府的负债快速扩大,财政与金融风险快速聚集。为此,中央于2014年明确提出中国经济已经进入“新常态”,不能再追求两位数的高增长,而要追求高质量中高速度增长。国务院也发布了“关于加强地方政府性债务管理的意见”,严格控制地方政府负债的无序扩张。这使得地方政府面临维护经济社会稳定与财政收入不足的巨大压力,当年经济增长7.40%。


为解决这种困境,国家在扩大地方政府专项债券发行规模的同时,积极推动股票市场和公私合营项目(PPP)的发展,以求引入社会股权资本,降低政府资金压力和负债率。但由于种种原因,PPP远未达到预期的发展效果,而股票市场在大幅上涨之后,到2015年7月又急速下跌,引发“股灾”,留下严重的经济“后遗症”,金融风险更加显现。2015年经济增长进一步降低为6.90%,M2与 GDP之比则达 到202.97%。


2015年底中央经济工作会议确定推行“供给侧结构性改革”,并确立了“三去一降一补”的工作重点,其中包括“去杠杆”以及配套的金融严监管,要求坚决守住不暴发系统性金融风险的底线。


但恰恰在2015年,中国经济发展的轨迹出现了重大转变,财政收入结构、货币投放结构发生深刻逆转:


财政收入结构上,房地产、教育、医疗三大产业发展对经济社会的推动力急速减弱,其深层次问题集中暴露,政府资源性收入总体上出现负增长,但政府支出的压力反而快速增强。为此,政府一方面加强税费征管,另一方面则大幅扩大负债,财政赤字率随之不断提高。


货币投放结构上,2015-2016年央行外汇占款大幅收缩数万亿元(相应收缩银行存款和流动性),之后,外汇占款持续维持稳中有降的态势。但经济社会发展需要货币总量的继续扩张,由此,货币投放就越来越多地依赖银行贷款或购买债券。这势必造成银行流动性的紧张,此时理应配套实施降准,向银行释放被冻结的资金,但由于认为普遍降准属于“大水漫灌”,不符合结构性改革要求,从2016年开始,基本停止普遍降准,只是小幅度地实施定向降准,转而扩大央行资金拆借以解决银行资金需求,但这却提高了银行资金成本。此时国家推动“去杠杆”,进一步强化了结构性融资难融资贵和金融套利问题,货币总量增速随之大幅下降,2017、2018年M2仅增长8.11%和8.07%。进入2018年大量企业由于流动性枯竭而破产倒闭,经济社会稳定面临更加严峻的考验。所以,从2018年下半年开始,宏观政策不得不做出很大调整,加大了减税降费、降息降准和货币投放的力度,但M2增速仍然非常低迷,2019年也仅为8.74%,固定资产投资和消费增长明显放缓,通货紧缩的态势明显增强,当年经济增速下降为6.3%。


进入2020年,突如其来的新冠肺炎疫情给经济社会运行带来极大冲击。在付出极大努力下,中国率先取得抗疫决定性胜利,第一季度经济增长为-6.8%,创下改革开放40年来的历史新低。进入二季度经济增长态势明显改善,但面临全球疫情大暴发,世界经济严重衰退,大宗商品市场剧烈动荡的严峻局势,经济发展和社会就业依然临前所未有的风险挑战。


尽管目前中国经济社会基本稳定,但却存在很大风险隐患:疫情暴发以来,不得裁员降薪的压力更多地压给了企业和金融机构等,而不是像美国等主要经济体,大量的由政府(财政)进行弥补或救济。这样,政府的压力被大量转移,财政赤字被大量掩盖。但问题是,现在疫情并未根本解除,甚至二次暴发的压力依然存在,世界经济严重衰退,多方面的风险挑战巨大,一旦社会主体承受力被突破,经济社会的稳定就会受到严重破坏,届时,政府还是不得不紧急救助。这是需要高度警惕并充分准备的,超常规的宏观政策,即使现时尚不需要启用,也不代表不需要弄清楚、准备好。


这还涉及一个非常深层次的问题,即如何理顺政府与企业、财政与货币(央行)的关系。即使1995年颁布了“预算法”、“央行法”、“银行法”等法规,但有关政府与企业、财政与货币的关系仍有待细化和规范,实际运行过程中也存在很多变相突破的做法,政府负债与财政赤字难以如实反映,并影响到人民代表大会的作用发挥。这在2015年之前,资源性收入比较好的情况下尚不突出,但在此之后,随着财政收支矛盾的加剧,这一问题变得越来越突出,宏观调控亟待深刻变革。


新冠疫情大暴发,给经济社会带来巨大冲击,主要经济体纷纷采取力度空前的政府救助行动,给我国宏观调控深化改革、理顺机制带来非常难得的机遇,理应抓住机遇、深化改革,勿失良机。(欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳 ;微信公众号:rdcy2013;Twitter:RDCYINST)

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